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安庆市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见(试行)
日期:2015/4/1    

                                              宜政秘〔201520

各县(市)、区人民政府,市政府各部门,各直属机构:

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔201460号)、《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》(皖政〔201446号)等文件精神,特制定本实施意见:

一、重要意义

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

我市要认真贯彻十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,积极采用PPP模式,在政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施领域,择优选取项目,分类推进、试点先行,引入社会资本


投资、建设与运营。建立投资、补贴与价格的协同机制,完善投资、建设与运营的市场化体系,不断提高公共产品供给效率和质量。

安庆市正处在加速转型、加速崛起、加速城镇化的关键时期,推广运用政府和社会资本合作模式,是化解政府性债务、加快政府职能转变的重要举措;是突破新型城镇化发展制约瓶颈、适应国家投融资顶层制度转变的重要抓手;是改善人居环境、提升城市承载力的重要手段。开展政府和社会资本合作,有利于进一步拓宽安庆大建设的投融资渠道;有利于进一步吸引社会资本来我市投资兴业;有利于进一步加速安庆经济社会发展,打造宜居宜游宜业新宜城,早日实现“弯道超越”的战略目标。

二、基本原则及适用范围

按照PPP模式运作的项目,要实现政府与社会资本合理分摊风险,需由政府支付的项目费用应纳入财政预算管理,并统筹考虑财政中长期承受能力。建设项目应根据不同的回报收益机制,按照经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种分类,采取适宜的PPP模式推进,做到既维护公共利益,又保护社会资本合理收益。经营性项目主要采用“使用者付费”特许经营方式;准经营性项目主要采用“使用者付费”特许经营和政府补贴相组合的方式;非经营性项目主要采用政府向社会投资人购买服务或创新其他方式。

PPP模式主要适用于公共服务、基础设施类项目的投资、建设与运营。燃气、供电、供水、供热、水环境治理、污水处理及管网系统、垃圾收集处理系统、公共交通、停车场(楼)、城市园林绿化、地下空间开发以及园区基础设施等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、农田水利、健康养老、社会事业等公共服务项目,以及保障性住房、水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式。

三、工作流程

(一)建立项目储备。各县(市)区、各部门要根据经济社会发展需要,从国民经济和社会发展规划、行业专项规划、公共服务及基础设施项目储备库中,筛选适于PPP模式的项目。各级发改、财政部门要依据各自职责建立PPP项目储备库,定期向各部门、各单位征集潜在的PPP项目,并组织各有关部门、相关行业领域的专家对项目进行评审,择优入库。对入库项目,要统一管理和开发,制订相应的开发规划。

(二)择优发起项目。PPP项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主,允许和鼓励社会资本通过向政府申请的方式,主动发起项目。市本级按“六分开机制”,由市发展改革委、市住房城乡建设委、市水利局、市交通运输局和安庆经开区、安庆高新区作为项目实施机构,分别负责公益性建筑,城市道路、水环境及保障性住房,江湖河治理,国省县乡公路,经开区基础设施,高新区基础设施PPP项目的实施。项目实施机构应PPP项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中,筛选条件成熟的项目进行项目发起。项目发起时,实施机构应会同财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。各县(市)区可以根据自身情况,确定项目实施机构。

(三)聘请咨询机构。鉴于PPP运作涉及的项目结构、商务条件、技术条件等较为复杂,需要专业的财务、技术力量支撑,各县(市)区、各有关部门可委托高水平的专业咨询机构,协助实施PPP项目。咨询机构提供的服务应主要包括:项目实施方案编制、PPP合作边界条件界定、项目投资和运营成本审核、项目财务测算分析、商务技术条件设计、PPP相关协议和采购文件编制、协助政府方进行商务谈判和社会资本合作伙伴比选、协助政府与社会资本进行PPP相关协议等法律文书的签署、其他项目实施所必需的专业技术服务等。

(四)编制实施方案。实施机构要与其他相关部门、专业咨询机构进行充分沟通,研究确定项目的建设和采购内容,PPP具体运作模式和实施路径,以及项目的技术、商务、财务和法律等方面的条件和参数,制定合理可行的PPP运作实施方案。实施方案应具体包括:项目概况、PPP运作的必要性和可行性、风险分配框架、PPP运作方式及交易结构、项目合同结构、核心边界条件、项目监管架构、项目采购方式、项目实施计划和责任分工、实施保障措施、其他必要的条件和参数等。

(五)编制采购文件。实施机构要委托专业咨询机构编制PPP项目采购文件,报经各级政府PPP工作领导机构批准。采购文件应至少包括:采购公告、资格审查文件、竞争者须知、不可谈判条款、评审办法、PPP项目协议草案等。其中,PPP项目协议草案应由专业机构按照财政部《PPP项目合同指南(试行)》和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,对双方权利义务进行充分、明确的界定。

(六)推介测试项目。各县(市)区、各有关部门要采取多种手段,向社会资本和金融机构广泛推介PPP项目。通过广泛、深入的宣传和洽谈,判断检验PPP项目方案或初步预设条件能否引起市场参与主体的投资兴趣和意愿,并及时根据市场反应情况进行调整,尽可能多的吸引潜在社会资本合作伙伴,确保一定的竞争程度,为择优选取合作伙伴创造条件。

(七)实施项目采购。实施机构要将经批准的采购文件,移交市公共资源交易中心。由市公共资源交易中心按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》及相关规章制度,从公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购中,依法选择适当的采购方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。由监察、财政部门及公共资源交易监管部门依法监管。

(八)规范项目执行。中选社会资本应在项目所在地行政区域内注册设立项目公司,政府可以根据项目需要,指定主体,与社会资本合资组建项目公司。实施机构与项目公司签署PPP项目协议,并按照协议约定的内容对项目公司的投资、建设、运营等职责履行情况,进行履约管理和绩效评估。各相关行政管理部门按各自职责依法对项目公司实施监管。实施机构应按照政府信息公开制度,依法向社会公布PPP项目监管信息,并设立专门渠道接受公众对项目公司提供的公共产品或服务的投诉举报。

(九)项目终止移交。PPP项目协议期满或提前终止时,项目公司应按PPP项目协议的约定,将项目资产所有权(经营权)或项目公司股权移交给政府指定机构。实施机构应按照PPP协议约定的标准,对项目资产组织性能测试和移交验收。

四、实施步骤

(一)试点先行阶段(20156月前)

以外环北路、中心城区污水厂网一体化、下浒山水库三个项目作为我市PPP试点工作的突破口,积极探索,规范运作,认真总结,积累经验。同时,各县(市)区、各有关部门要根据自身情况,梳理一批适用于PPP模式的项目,建立PPP项目储备库。

(二)总结推广阶段(20157月—20166月)

在首批试点项目成功实施的基础上,市本级重点实施建成区水系连通及水环境治理、秦潭湖公园等项目。同时,积极开展其他领域PPP项目的选择和发起工作。各县(市)区要从PPP项目储备库中择优选取条件成熟的项目,运用PPP模式,引入社会资本进行实施。

(三)全面运用阶段(20167月起)

从城市基础设施领域拓展到综合交通、保障性住房、医疗卫生、文体教育、农田水利、社会事业等各领域。

五、工作要求

(一)提高思想认识。各县(市)区、各有关部门要高度重视政府与社会资本合作,把做好、做实PPP工作作为当前促进经济社会发展的第一要务来抓。

(二)强化组织领导。各县(市)区要加强对PPP工作的领导,尽快成立由政府主要领导任组长、政府分管领导任副组长、相关部门主要负责人为成员的PPP工作领导小组。要建立相应的工作体制机制,明确责任分工,协调解决PPP工作推进中的重大问题,确保快速有序推进。

(三)规范项目运作。要严格按照国家法律法规要求,开展各项工作,确保项目实施的各个环节公开、公正、公平,确保阳光透明操作,坚决杜绝操作不规范、利益输送等违法违规行为。

(四)加强能力建设。要通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式,不断提升各级干部对PPP模式的认识水平和运用能力,推动我市经济社会更好、更快发展。

(五)完善政策支撑。充分整合、有效利用现有资源和政策,抓紧制定出台PPP配套政策和制度。同时要加强与上级有关部门对接,争取指导和支持,积极申报相关项目资金。

(六)做好宣传引导。大力宣传PPP工作的重要意义和成功经验。通过舆论引导,促进社会各界积极参与,努力为我市推进PPP工作营造良好的社会环境和舆论氛围。

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